Фиаско бархатной дипломатии

Посредничество - шанс для слабого

После завершения вооружённой фазы межгосударственного конфликта побеждённая (слабая) сторона оказывается перед дилеммой: как вести мирные переговоры с победителем (сильной стороной), чтобы наиболее эффективно защитить свои интересы? История международных отношений (МО) свидетельствует, что слабая сторона обычно стремится привлечь международных посредников, тогда как сильная сторона предпочитает вести прямой диалог с побежденной. Это подтверждается практикой нынешних посреднических переговоров ​Ирана с США и Украины с Россией. Теория МО также доказывает, что вероятность достижения соглашения с участием посредника значительно выше (в 5 раз, по некоторым исследованиям) по сравнению с ситуациями без посредничества.

В МО различают три вида посредничества: фасилитативное, оценочное и трансформационное. Фасилитативный медиатор воздерживается от каких-либо рекомендаций; oн отвечает лишь за организацию самого переговорного процесса.  Примером такого взаимодействия является организация недавних встреч между представителями США и Ираном в Мускате (Оман) и Риме (Италия). При оценочном посредничестве медиатор вовлекается в переговорный процесс, может представлять сторонам свое мнение, вносить рекомендации и тем самым помочь конфликтующим сторонам достичь взаимопонимания. Результатом оценочного посредничества, например, является Кэмп-Дэвидское соглашение (1978 г.)  Как оценочный посредник президент США Джимми Картер не только организовал в своей загородной резиденции встречу лидеров Египта и Израиля, но и оценивал реалистичность взаимных требований, корректировал их, и настаивал на взаимных уступках. В итоге это привело в 1979 году к подписанию исторического мирного договора между Египтом и Израилем. Наконец, трансформационное посредничество предполагает генерацию преобразующих идей и соответствующих решений. На основе совместных обсуждений и с учетом коренных интересов сторон, оно признано выработать и представить конфликтующим сторонам максимально взаимоприемлемое решение. Трансформационное международное посредничество имело место в таких межгосударственных конфликтах как Индонезия – Восточный Тимор (1999–2002гг., посредники-ООН, Австралия, Португалия), Эритрея – Эфиопия (1998–2018гг., посредники-ООН, ОАЭ, Саудовская Аравия, Африканский союз), Хорватия – Сербия (1995–2005гг., посредники-ООН, ЕС). Некоторые эксперты МО уже определили как неудачнoe трансформационнoe посредничество уже деятельность Минской группы Организации по Безопасности и Сотрудничеству в Европе (МГ ОБСЕ), которая на протяжении более 20 лет представляла конфликтующим сторонам ряд концептуальных рекомендаций для мирного разрешения карабахского конфликта. Теория и практика МО подчеркивает, что независимо от формата и результата международного посредничества ответственность за (не)принятие его рекомендаций несут исключительно стороны конфликта, но не посредники. Рассмотрим вкратце ключевые преимущества и риски международного посредничества для слабой стороны.
Преимущества посредничества: 

• Может помочь сглаживанию дисбаланса сил. Предполагается, что вовлечение третьей стороны может обеспечить более беспристрастный и справедливый ход переговоров. Посредник способен частично компенсировать слабость проигравшей стороны так, чтобы тот смог бы донести свою позицию, а сильный - не диктовал условия. 

• Гарантии и международная поддержка. Посредники могут также выступать гарантами выполнения мирного соглашения. Так, отвергнутый в 2019 году нынешним правительством Армении последний план Минской группой ОБСЕ по мирному урегулированию Нагорно-Карабахского конфликта предусматривал положение о международных гарантиях безопасности и миротворческой операции в зоне конфликта для защиты более уязвимой стороны – Нагорно-Карабахской Республики. 

• Сохранение лица и легитимности. Участие посредника позволяет проигравшей стороне пойти на компромиссы без откровенной потери лица. Уступки выглядят не как капитуляция, а как результат международного переговорного процесса. 

• Повышение шансов на прочный мир. Посредничество помогает преодолеть недоверие. Медиатор действует как канал связи, помогает разрядить атмосферу, предотвращает срывы переговоров, предлагает взаимоприемлемые решения. В случае необходимости посредник может создать также инвестиционные, торговые и др. экономические и политические стимулы для заключения и последующей реализации достигнутого соглашения. 
Риски прямых переговоров: 

• Неравные условия и давление. Прямые переговоры успешны лишь тогда, когда экономические и военно-политические потенциалы сторон не слишком отличаются, что крайне редко встречается в МО. ​ Если одна сторона разгромлена, а другая диктует мир, то переговоры идут исключительно на условиях победителя. Без «рефери» никто не пресечёт грубую игру победителя. История знает много случаев, когда проигравший подписывал навязанные ему условия: от Компьенского перемирия 1940 г. до капитуляции Германии и Японии в 1945 г. Даже в более мягких сценариях отсутствие серьезных переговорных позиций у слабой стороны лишало ее шансов добиться каких-либо уступок от победителя.  

• Отсутствие гарантий и механизмов контроля. У слабой стороны нет рычагов влияния, чтобы заставить сильного выполнять достигнутые договорённости. 

• Отсутствие возможностей апелляции.  Двусторонний формат практически исключает возможность обжалования на международном уровне или привлечения посредника. Так, соглашение, достигнутое в Симле в 1972 г. между Индией и Пакистаном, установило, что все спорные вопросы решаются на двусторонней основе. Впоследствии это лишило Пакистан возможности интернационализции проблемы Кашмира и во многом оградило Индию от серьезного внешнего давления. Таким образом, согласившись на двусторонний процесс, слабая сторона лишает себя важных инструментов дипломатического маневрирования.

• Подрыв легитимности и угроза миру. Двустороннее соглашение может быть отвергнуто побежденным обществом как предательское. Внутренняя делегитимизация соглашения чревата угрозой долгосрочному миру. 
Риски посредничества: 

• Ключевые риски – возможная предвзятость посредника. Так, например, США выступая в роли посредника в ближневосточном процессе, из-за особых отношений с Израилем откровенно сместили давление на палестинцев и тем самым закрепили статус-кво израильской оккупации. 

• Затягивание процесса. Переговоры с посредниками могут идти медленнее. Стороны рискуют «застрять» в бесконечном процессе обсуждений, что чревато ростом уязвимости слабой стороны. 

• Сопротивление сильной стороны. Зачастую победитель, опасаясь потерять свободу действий, отвергает посредничество. Именно так поступил Азербайджан после победы в войне 2020г. Последовательный отказ Армении от международного посредничества окончательно развязал руки Азербайджану, позволив ему диктовать свои условия и свести так называемые переговоры к де факто капитуляции. 
Преимущества прямых переговоров: 

• Возможность более быстрого принятия решений.  Так, например, встреча руководителей Индии и Пакистана на переговорах в Симле (1972) привела к доовольно быстрому подписанию соглашения между странами после войны за независимость Бангладеш.

• Прямые переговоры позволяют конфликтующим сторонам изолировать влияние и интересы внешних игроков или завуалировать их.

Посредничество не было идеальным, но без них стало гораздо хуже

Для посредничества в разгорающемся Нагорно-Карабахском конфликте на Дополнительном заседании Совета СБСЕ в Хельсинки 24 марта 1992г. была создана МГ ОБСЕ в составе Армении, Азербайджана, России, США, Франции, Беларуси, Финляндии, Германии, Италии, Швеции и Турции. На Будапештском саммите в декабре 1994г. для усиления посреднической функции Минской группы паневропейская организация учредила «тройку» - институт постоянных сопредседателей, окончательно оформившийся в 1997 г. в составе России, США и Франции. За почти 30-летнюю историю своей деятельности МГ представила участникам конфликта следующие концепции и планы по мирному урегулированию конфликта:
1997 – Пакетный вариант: президент Л. Тер-Петросян отклонил это предложение.
1997 – Пошаговый вариант: президент Л. Тер-Петросян поддержал это предложение, но оно было отвергнуто военно-политическими элитами Армении и Карабаха.
1998 – Предложение о создании общего государства: было представлено министром иностранных дел РФ Е. Примаковым. Азербайджан отклонил этот план до того, как Армения и Карабах успели среагировать.
2001 г. – Переговоры в Ки-Уэсте (США): при посредничестве госсекретаря США К. Пауэла президентам Р. Кочаряну и Г. Алиеву удалось прийти к взаимоприемлемому решению. Но, по возвращении в Баку, Г.Алиев отказался от согласованного плана. 
2007 г. – Мадридский документ: он предусматривал решение четырех основных задач - безопасности, статуса, возвращения беженцев и возврата территорий. Документ был официально представлен на мадридской встрече Совета министров ОБСЕ 2007г. и предполагал:
1) Поэтапный возврат семи территорий, окружающих НК и находящихся под контролем армии НКР; при этом Кельбаджар и Лачин предполагалось вернуть позднее;
2) Временный статус НКР, обеспечивающий гарантии безопасности и самоуправления;
3) Контроль Арменией коридора, связывающего Армению с НКР;
4) Определение окончательного правового статуса НКР посредством юридически обязывающего волеизъявления всех ее жителей;
5) Право всех внутренне перемещенных лиц и беженцев на возвращение в места своего прежнего проживания;
6) Международные гарантии безопасности, в том числе миротворческую операцию. 
2011 г. – Казанский план: основывался на мадридских принципах. Президент С. Саркисян был готов подписать документ, но президент Алиев отклонил его.
2015–2019гг. – так называемый «план Лаврова»: его модификации обсуждались с 2016г. Последний вариант плана был отвергнут Н. Пашиняном в апреле 2019 года.
Общим для концепций и планов МГ ОБСЕ являлось то, что все они предполагали мирное и долгосрочное решение наиболее актуальных проблем конфликтующих сторон и были весьма проработаны. В силу накопившихся в стране со второй половины 1990-х годов внутренних противоречий ни один из первых трех президентов Армении не обладал достаточной общественной поддержкой для продвижения болезненных компромисов, на которых строились все рекомендации МГ ОБСЕ. Но, надо признать, придя к власти в 2018г., Н.Пашинян пользовался достаточной народной поддержки, чтобы пойти на нелегкие компромиссы, как того предусматривал основанный на модификации «мадридских принципов» план Лаврова, отвергнутый по известным только ему причинам в апреле 2019г. Его безответственный популизм и крайняя некомпетентность подорвали не только возможность реализации комплексных и вполне приемлемых результатов деятельности МГ ОБСЕ, но и само посредничество. 

Скоропостижная кончина Минской группы ОБСЕ

Демонтаж международного посредничества фактически начался еще в сентябре 2018г. на саммите СНГ в Душанбе, где главный переговорщик Армении с президентом Азербайджана в лифте добился каких-то соглашений. Подобная анекдотическая дипломатия создала прецедент прямого двустороннего взаимодействия. Последующее требование Н.Пашиняна начать переговоры с «нулевой точки», организация инаугурации президента НКР в Шуши, заявление «Карабах - это Армения и все», охлаждение армяно-российских отношений, КОВИД-19, авантюрные события лета 2020 г. на тавушском участке армяно-азербайджанской границы на фоне резкого роста антиармянских настроений и недовольства политикой Алиева в Азербайджане создали к концу 2020г. благоприятные условия для развязывания второй Карабахский войны. 

Хотя Армения потерпела в ней поражение, только неоднократное вмешательство и посредничество Москвы, окончательно выразившееся в принятии трехстороннего Заявления, позволило спасти тогда армянское население Карабаха от полного разгрома. Как бы ни оценивалась последующая эффективность российского посредничества, нельзя не признать, что только оно защитило интересы Арцаха, так же, как и Армении, как наиболее слабых сторон. 
Однако вся логика как конфликта, так и посредничества начала изменяться коренным образом с октября 2022г. в Праге. Безусловное признание главным переговорщиком страны Нагорного Карабаха как суверенной территории Азербайджана фактически позволило Баку прибегнуть к статье 51 Устава ООН, предусматривающей право стран применить военную силу для защиты суверенной территории.  Катастрофические результаты – известны. 
Было ли все это сделано умышленно или по незнанию - покажет время. Бесспорно то, что Армения, растеряв все свои ресурсы для дипломатического торга и отказавшись от международного посредничества, осталась наедине с намного более сильным Азербайджаном и его верным союзником в лице Турции. Двусторонние встречи стали лишь форматом для диктовки и продвижения азербайджанской повестки. Армения загнала себя в ситуацию, когда ее малейшее несогласие трактуется как угроза мирному процессу, а любое соглашательство — как демонстрация слабости и предательства национальных интересов ради унизительного и весьма иллюзорного мира. 

Прямые армяно-азербайджанские переговоры являются примером того, как побежденный лидер, отказавшись от международного посредничества под предлогом «защиты суверенитета», оказался в ловушке собственной безоветственной риторики. Отвергнув интернационализацию послевоенного урегулирования, которая могла бы смягчить некоторые последствия поражения, он обратился к откровенному популизму и демагогии, предъявив общественности лживые лозунги о прекращении практики «целования пяток иностранцам» и беспрецедентном укреплении независимости и суверенитета. Параллельно с этим театром абсурда на наших глазах разворачивается национальная драма, в которой планируются новые территориальные уступки, навязанные извне изменения доктринальных документов страны и пересмотр национальных табу. Руководствуясь крайне искаженными представлениями о суверенитете, переговорщики страны унизительно подчиняются диктату Азербайджана лишь для того, чтобы выбить возжеланную ими бумажку о мирном договоре. Теперь понятно для чего министр иностранных дел Армении недавно в Анталии в присутствии своего азербайджанского коллеги столь заискивающе заявил: «История армяно-азербайджанских переговоров показывает, что наиболее успешными они были тогда, когда мы вели двусторонние переговоры. ...Мы очень конструктивны, очень гибки». Недалек тот день, когда подобная конструктивность и гибкость приведут их в Баку, чтобы на коленях возложить цветы на аллее шехидов.

Армен Мартиросян
Депутат Верховного Совета (1990-95гг.) и Национального Собрания (1995-99гг.) Армении
Чрезвычайный и полномочный посол Армении